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探析政府投资审计转型发展的实践路径

2021-01-28   来源:十堰市审计局

随着经济社会的高速发展,政府投资审计逐渐成为各级审计机关的重要审计业务。特别是市县两级审计机关,政府投资审计成为地方党委政府关注的重中之重。但随着全面依法治国深入推进,政府投资审计有些业务已经跟现行的法律法规相冲突。为了更好规范投资审计行为,从国家审计署到省审计厅,相继出台文件意见,明确要求各级审计机关加快投资审计转型,切实从数量规模向质量效益转变,从单一工程造价审计向全面投资审计转变,从传统投资审计向现代投资审计转变,进一步回归到政府投资审计的主责主业上来,不断提高投资审计监督成效。

一、充分认识投资审计转型的必要性和紧迫性

(一)加快投资审计转型是全面依法治国的需要

依法审计是依法治国对审计行为的最基本要求。审计机关作为政治机关、监督机关,要牢牢把握依法审计这一生命线,坚持法治思维,准确把握政府投资审计正确发展方向,带头增强法治意识,做遵纪守法的表率。全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设竣工结算依据有关规定的研究意见》明确指出,《审计法》规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,而一些地方性法规直接规定“以审计结果作为合同双方竣工结算的依据”,扩大了审计决定的法律效力范围,超越了地方立法权限,限制了民事权力。随着中国特色社会主义法律体系的形成,尤其在当前全面依法治国战略背景下,加快推进投资审计转型势在必行。

(二)加快投资审计转型是全面深化改革的需要

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,政府投资的比重、投资的方式、投资的方向等等都相应发生了较大的变化,审计工作要把促进改革贯穿始终,充分发挥改革的“催化剂”作用。审计中要密切关注改革措施的经济效益、社会效益和环境效益,努力从宏观和全局的角度提出审计建议,促进各项改革措施相互促进、整体推进、形成合力。通过依法独立行使审计监督权,揭示社会改革中的各种风险隐患,剖析问题原因,促进体制机制制度不断完善,推动制度创新,化解矛盾、防范风险。

(三)加快投资审计转型是推进审计事业发展的需要

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分,强制或变相强制“以审代结”,使审计机关超越法定的审计范围和权限,影响了审计公信力和审计质量,审计的独立性难以发挥。在结算审计过程中,基层审计机关审计力量有限,介入不应当介入的工作,影响了审计资源的有效运用,还会成为施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”“围猎”的对象,客观上加大了投资审计廉政风险。因此,2020年第四季度以来,审计署、省审计厅分别召开投资审计专题培训班,两次培训会议均要求,各级审计机关要站在维护改革发展大局、全面依法治国和贯彻落实党中央对审计工作重大决策部署的高度,解放思想,切实增强投资审计转型发展的自觉性和坚定性。坚持法定职责必须为、法无授权不可为,进一步厘清项目管理职责和监督职责的边界,坚决纠正“以审代结”问题,不断深化投资审计转型发展。

二、当前投资审计转型面临的主要困难和问题

(一)纠正“以审代结”难度大

一直以来,市县两级党委政府高度重视投资审计工作,政府领导也认为过去的投资审计通过结算审核挤干了工程投资水份,节约了财政资金,防范了建设领域廉政风险,为政府节约了大量的真金白银,转型发展后关注资金使用情况少了,关注建设管理及程序情况多了,导致投资审计职能削弱,个别地方政府对投资审计转型发展存在不想转”的保守思想障碍,支持力度不够。

(二)规范“以审代结”存量大

2017年下半年,全国人大法工委已明确规定审计机关审计结果不得作为竣工结算依据,在法律的层面上还没有引起各级党委、政府领导和建设单位的重视,一些地方要求政府投资或以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据,存在与全国人大法工委和审计署文件相悖的文件或条款,属于“以审代结”问题范畴,这是全国市县两级审计机关普遍存在的问题,也是今后审计署和省审计厅清理的重点对象。

(三)转型出路仍需探索

过去各地投资审计没有统一的组织模式,开展投资审计的管理范围、方式方法不尽统一,有的在跟踪审计过程中取代建设单位、监理单位的管理职能,有的介入工程建设咨询,有的参与项目预算评审等等。转型发展探索过程中,在制度、方法等层面不规范、不到位尤为明显,投资审计工作的专业力量严重不足,人员能力参差不齐,审计任务繁重与审计力量薄弱的矛盾日益突出。各地投资项目普遍较多,审计项目缺乏计划性、科学性。新审计法修订扩大了投资审计的范围边界;住建部取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额;国家五部委令废止了《建设项目审计处理暂行规定》;这一系列问题和变化都对投资审计工作带来了也带来了新矛盾、新挑战,都要求探索出投资审计转型发展的新出路。

三、“四转一标”加快推进投资审计转型发展

加快投资审计转型发展要找准地方党委政府要求和上级审计机关要求的临界点,既不越位直接参与项目管理搞“以审代结”,也不“一退了之”缺位于把好建设成本关的职责。十堰结合全市投资审计存在的问题和工作实际,确定“四转一标”转型发展工作思路,及时召开全市投资审计转型发展工作会议,传达学习全国全省投资审计培训班精神;以审计专报形式向市委市政府报告我市投资审计转型发展工作思路,积极争取地方党委政府支持,为全市投资审计工作定好位,搭好台。

(一)转角色,从结算审核转向监督审计

投资审计要进一步转变角色,主动从“工程造价审核员”的错位角色上退下来,不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动,不得参加政府投资项目的管理机构和协调事项,改变当前既是运动员又是裁判员的被动局面,由以往的结算审核转向监督审计,切实回归到监督的本位,保证依法独立行使审计监督权,切实履行好审计监督的正确职责。     

(二)转范围,从单一造价转向全过程审计

要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则,在项目安排上统筹谋划,围绕党委政府的中心工作找准切入点,关注本地实施的“十四五”规划重大建设项目、政府直接投资的重点建设项目、中央专项资金直接投资的建设项目,依法统筹制定年度投资审计项目计划。要抓住项目立项、招标投标、合同签订、施工和变更、设备采购、竣工验收、结算决算、绩效评价建设全程的八个关键环节,由过去侧重工程造价审计,向招标投标、合同签订、建设管理、设备采购、工程造价、基建财务、征地拆迁、环境保护、重大政策执行、投资绩效等十个方面全环节审计监督转变,达到以点带面,全面监督的效果。

(三)转目标,从节约资金转向制度建设

要从过去单一的造价审计中解脱出来,集中精神做好监督员的工作,对建设项目实施中的法律法规、政策落实情况,履行基本建设程序情况,招投标和物资采购情况,项目建设管理情况等进行审计监督,重点查找工程建设领域性、体制性的风险和问题,如违规招投标、高估冒算骗取项目建设资金、决策失误或管理不善的损失浪费等,着力在提高监督实效和质量上下功夫,推动投资审计成果的转化和运用,注重揭示和完善工程建设领域的管理漏洞和制度建设。加强审计综合分析提炼,从体制机制制度方面分析原因,进行深层次剖析,促进被审计单位制定内控制度,促进政府出台规范性文件,堵住管理漏洞,破解发展瓶颈,更好地发挥投资审计在强化政府投资审计领域治理、规范政府投资决策、完善政府投资管理机制等方面的作用。

(四)转程序,从“一审”转向“复审”

审计机关的职责是对政府投资建设项目的概预算执行情况和结(决)算进行审计监督,对项目进行结算审核是建设单位的管理职责,中介机构的职责是受建设单位的委托,履行结算审核义务。投资审计要从结算审核中抽出身来,在建设单位委托中介机构完成结算审核的基础上进行审计监督。目前我局正会同市发改委和市财政局等相关部门对《十堰市政府投资项目管理办法》进行修订完善,拟删除涉及“以审代结”的条款,明确划分建设单位、财政和审计部门各自主体责任,督促建设单位切实履行项目管理的责任。

(五)建标准,制订价格信息参考标准

针对当前政府投资建设项目的主材签证价格普遍高于市场价的问题,取消最高投标限价按定额计价是大势所趋。面对一系列问题和挑战,审计机关应充分发挥专业优势,树立高度的责任意识和公正意识,全面准确地调查、收集和分析市场建材价格资料,推动建立科学的投资审计价格信息参考标准,为降低政府投资建设成本奠定扎实的基础。目前,十堰已制订了包括房建工程、市政工程、园林绿化工程和装饰工程四个方面,涉及226个价格信息参考标准,通过运用电子数据分析比对的方法,找出审计疑点,揭露发现问题。

(六)强廉政,筑牢廉洁从审防火墙

始终履行好党组书记“第一责任人”责任,层层传导廉政责任压力,全面开展各种廉政风险排查,加强对政府雇员和聘用中介机构的监督管理,督促相关部门加强中介机构信用管理制度建设,对出现质量或者失信问题的中介机构、执业人员实行“一票否决”,并严肃追责;建立中介人员、政府雇员个人信息档案,在审计项目分配时严格落实回避制度,避开利益关系,确保公正独立;所有协调造价审计问题必须在市审计局会议室里开展,严格落实“六线三关”等风险防控措施,切实筑牢投资审计廉洁从审防火墙。


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