国企是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，区属国企作为国企“神经末梢”，直接关乎我国社会主义现代化建设全局。近年来，面对当前经济内外部环境面临的挑战增加，我国经济持续稳中向好但下行压力加大。在这个关键时期，国企加大投资活动，将更多的资金投入到具有发展潜力、市场前景的项目中，有利于保持国企在竞争激烈的市场环境中的活力，也有助于推动经济发展，为经济的稳定提供有力支撑。但同时，投资必然伴随风险，如何有效地规避经营风险，最大程度上确保投资效果达到预期，需要国企建立完善高效的管理机制。
一、区属国企投资管理研究的意义
（一）有利于实现国有资本保值增值
改革开放四十余年，经济体系逐渐完善，市场环境更加复杂多变，市场竞争程度越来越激烈。投资行为作为国企重要的经营环节，在激烈角逐的市场环境中能有效地盘活资产，投资决策的成败，对企业未来经营成败具有根本性的影响。
审计实践中发现，不良的投资行为不仅会导致资金成本高、风险变大，收益无法保障，从而造成国有资本流失。加强投资项目管理不仅有利于企业规避风险，减少企业坏账损失，增加收益，还可以完善财务管理制度，改善投资环境，优化国企廉政环境，促进国有资本保值增值。
（二）有利于推动国企的深化改革
2015年8月，中共中央、国务院出台了《关于深化国企改革的指导意见》对国企改革提出要求，实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。2024年7月，党的二十届三中全会再次肯定了深化国资国企改革的总基调，并且提出了深化改革的三大目标：做优做强做大，增强核心功能，提高核心竞争力。
区属国企的生存发展普遍对本级依赖度较高，经营中“去行政化”不够彻底，市场化经营理念和机制不够健全。不论是股权投资、收购并购还是直接投资的投资行为，都能够让国企加快引入市场化体制机制，完善法人治理结构，进一步提升企业活力和市场竞争力，增强国有经济的控制力和影响力。
（三）有利于推动经济持续健康发展
我国大多数的区属国企承担着区域特定的功能塑造，区属国企唯其“土生土长”，企业的发展与区域发展紧密相连。央企和省市国企对于拉动国民经济的影响不言而喻，但区属国企的发展不仅按照国家关于国有经济布局结构战略性调整的总体要求，同时还会结合本地区实际。
因此，区属国企的投资方向往往代表着该地区经济的实际发展方向、功能定位，可以有效引领本区域产业提升。实践中，通过国企投资行为引入社会资本，注入优质资产，股权制衡及股权互补形成完善的治理结构，实现区域内企业资源的组合优化，进而影响和带动整个区域产业和经济发展。
二、区属国企投资现存问题
（一）投资方向不明，存在盲目投资
投资所投的是未来、预期和生产力，国企明确投资方向、制定投资战略是为了实现企业价值的最大化，需立足自身现状和发展方向，结合政策倾向和要求。
现阶段部分区属国企在开展投资过程中，对于投资方向缺乏科学认识，没有考虑自身主导业务内容，随意向与自身业务无关、不熟悉的领域或无法稳定运行的项目出资，在根本上违背了投资管理基本原则。例如，某区属企业A定义为科创领域的平台公司，截至2023年底，A公司股权投资39项，涉猎房地产开发、碳金融、新能源、文体旅游、农业产业等13个领域，出现了投资领域分散、主业不聚焦、非主业投资占比较高的问题，从财务报表看，其投资效益不佳。
部分企业在投资中过于关注热门领域，制定的投资战略与自身的实际发展现状不符，且在投资过程中由于没有经验，无法及时进行完善的投资管理，带来了巨大投资风险。例如，过去二十年，各类央企、国企纷纷涌入到房地产开发，有媒体形容“没有人愿意错过分享房地产饕餮的机会”。2010年国资委要求78家不以房地产为主业的中央企业退出房地产业务，2020年国资委再次以更严厉的态度重申央企“退房令”，将通过参股等方式开展中央企业投资项目负面清单规定的商业性房地产等列为禁止类业务。但部分区属国企对市场敏感度不足，且并明确的法规限制，加上城市的建设需要靠房地产协助完成，不少区属国企仍投资入市房地产行业，后随着国家产业结构的调整和宏观经济形势的变化，整体市场竞争逐渐激烈和严峻，投资效益也随之减少，而房地产行业周期长、投资大，在一定程度上形成较大的损失隐患。
（二）投资管控不严，国有资产跑冒滴漏
国企投资作为低频业务，部分区属国企投融资项目运营管理能力和投资风险控制力相对省市属企业较弱，对资本运作和业态探索还不够深入细致，属于摸着石头过河，不少国企在投资业务中摸着石头过河，导致投资管控不严，可行性研究不足，合同签署存在漏洞。
《中华人民共和国企业国有资产法》明确“国家出资企业投资应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究”。在决策之前进行的可行性研究可对拟投项目的投资必要性、财务盈利性及经济中的合理合法性进行有效的研判，有利于降低投资风险。在审计实践中，还是会发现部分区属企业在投资过程中忽略了调查研究环节，未经可行性研究等前期调查，或调查过于简单粗放。例如，某区属国企的孙企业B，仅依据被投方与第三人签署的承租某写字楼三年的合同，未核实发票、支付凭证等信息，便投资数千万与其合作装修、共同经营，至今未收回本金，目前该公司已起诉正在等待开庭。
部分区属国企法律意识不足，缺乏系统有效的风险防范体系，因合同约定不规范、不严谨引发纠纷偶有发生。在某区属国企C审计中，发现C企业的全资子企业与民企合作参与合作，但仅签订《战略合作框架协议》，协议注明“约定有效期为60天，若未另签合作协议，框架协议自动终止”。协议签订后C公司注资亿元占股30%，由于该协议已过期，国有资金的股权无法确权，股东权益无法确认。框架协议仅作为一种合作意向，不具有合同的效力，违反框架协议只负缔约过失责任。这种误将协议当成合同的行为，带来了国有资本巨大的损失风险。
（三）投后监管不力，陷入投资陷阱
我国《公司法》要求，公司的机构中必须有股东会、监事会、董事会，通过三者之间大致形成了决策权、经营管理权、监督权的“三权分立”。但部分区属国企的职业经理人市场化程度不够，缺乏有效监督。
随着混合所有制改革不断探索，混改企业如何管理成为难题，特别是参股企业，由于股权比例小话语权弱、重投资轻管理等问题，管理相对简单粗放。在审计实践中发现，一些区属国企对混改企业的管控力度不强，甚至出现投而不管，控股不控权的局面。在对某区属国企D审计中，发现D企业的下属三级企业为混改企业，国有资本占股51%，但D公司并不直接参与该混改企业的经营管理，其总经理为原企业董事长，财务总监也并未按约定由D公司委托，该混改企业中数千万的融资、借贷未见股东会决议，此项投资至今未见收益。
2019年国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》 要求“中央企业参股不得以股权代持，名为参股合作、实为借贷融资的名股实债方式开展参股合作”，2023年该通知才逐步扩大至各区属国企。“名股实债”指投资回报不与被投资企业的经营业绩挂钩，不是根据企业的投资收益或亏损进行分配，而是向投资者提供保本保收益承诺，根据约定定期向投资者支付固定收益，并在满足特定条件后由被投资企业赎回股权或者偿还本息的投资方式，这类交易模式因违背了股权投资风险共担的基本性质，存在法律风险、税务风险。例如，在阅读审计案例时，发现某区属国企E提供上亿资金参与其他地区某房地产开发项目的土地摘牌，合同中明确该区在土地摘牌后即进行土地出让金返还，并承诺丰厚的固定收益。但该合同中未见该区任何行政部门签章，同时审计发现，该项目属于未批先建，且前后多次变更开发商，后因资金紧张引入E公司。而前期E公司认同自身不参与日常经营管理工作，仅具备利润分配等权利，并未对项目进行管理，项目的债权债务不清，且未能及时设计相应的防范措施和退出机制，导致该项目目前“只有前进、没有后退”的尴尬局面。
三、形成区属国企投资风险的简要分析
（一）外部风险
一是经济压力大，投融资市场低迷。近几年来，国内外经济金融形势复杂，经济增长放缓，金融风险交叉，下行压力大，虽然双循环新发展格局的提出在一定程度上缓解了经济下滑压力，但活跃资本市场、提振投资者信心还需时间。
二是市场竞争强，国企难以把握先机。市场中职业风险投资机构会瞄准较为成熟且发展前景良好的项目，并在上市前提前参与，经专业包装后再推出市场，导致流入市场的项目溢价较为严重。同时，现代市场经济商机无处不在，却瞬息万变，稍纵即逝，而国企在深化改革中为遏制贪腐的行径，在项目投资过程中需经过系列审批流程，过长的管理链条而又未能设置针对重大项目审批流程的快速通道，在一定程度上导致国企在激烈的市场中失去先机。
三是层级限制，区属国企平台优势不足。部分区属国企受平台层级的影响，缺少精专领域高素质、高技能人才，一定程度上导致对产业内政策理解不够深入。同时，伴随着我国经济持续发展，必将淘汰僵化的企业，央企和省市国企有天然的政策资源优势，区属国企与外部的大型国企和民营企业相比缺乏竞争力的发展空间有限，发展空间受限。
（二）内部因素
一是国企层级多，管理权责不清。部分区属企业因重组发展的战略需求，仅简单合并，未对人、财、物进行厘清和有效利用，反而增加了国企的管理链条。且上下级企业交叉持股、股权结构复杂，造成管理权责不清，监管鞭长莫及，出现问题后难以定责追责。过长的管理链条，又导致了国企集团内部信息不够畅通，经营模式不够灵活，投资方向重合性严重，未能做到有效管理。
二是监督缺位，内控环境薄弱。首先，投资绩效评价流于形式。虽然部分国企建立了绩效考核体系，但绩效考核方式不恰当、目标制定不合理，投资项目的绩效评价流于表面，导致出资即结束、考核不到位的情况频发。其次，部分区属国企内审、风控管理制度存在漏洞。区属国企的机构不够完善，人员缺失，部分企业内审人员实则与财务人员、风控人员和风投人员合并办公，既当裁判员又当运动员，其独立性、权威性难以保证。最后，外部审计监督效用差。尽管国企每年会聘请外部审计力量对过去一年的经营成果进行年报审计，然而由于外部审计以报表为主体的天然特性，无法及时发现国企经营风险，对企业的投资方向不明、风险管理能力不足等问题无法得到全面体现。
三是缺乏专业的投资管理意见，风险防范意识差。国企相比民企来说，人才流动性较小，招聘制度严格且固定，工资收入与经济效益、投资回报联系不够紧密，导致专业的投资意见不足。同时，部分国企在开展投资活动时，调查研究不充分，对投资事项的经济效益测试过于乐观，一味地描述投资的良好回报，而对投资面临的市场风险、财务风险、技术风险等各种不确定因素缺乏足够的重视，没有制定相应的防范和化解风险的措施。部分国企面对迟迟长期颗粒无收甚至经营惨淡的投资项目又不愿意承认投资失败的过错，未能及时止损甚至为了难以实现的收益继续加大资金投入，越陷越深。
四、强化区属国企投资管理的对策探讨
（一）打造“1+N”经济模式，明确投资方向
企业提升核心竞争能力和盈利能力，需要结合市场趋势和自身需求建立明确、适配的投资方向。区属国企本身可用资源不多，应以“1+N”的模式，通过“N”的多元化推进，不断做强主业的“1”，有效推动各类资源要素向关键领域、重要行业、战略性新兴产业集中。
“1”即围绕企业的战略规划，突出主责主业。加大国企以资源整合、服务区域经济发展为目标进行国企资产重组整合，推进区域国有经济布局优化和结构调整，改变部门权责不清、职能不明的现状，厘清职能边界，实现政企分开。一方面，对各业务板块整合，发挥主业协同效应，另一方面，抓好无效资产、低效资产的处置、整合。
“N”即立足主责主业，向产业的多元化延伸。例如，地方文旅集团作为区域文化载体，可在景区运营、酒店管理、智慧旅游、康养产业、综合服务、产融服务等方面进行多元化；地方城投集团逐步转型为资产管理公司，可在建筑工程、房地产、公用事业、产业投资及资本运营等领域多元化发展；地方科创集团则关注科技创新、类金融投资、高精尖人才服务等方面多元化。
（二）构建链条式投资监督机制，加强风险管控
一是强化国资监管。国资监管部门建立完善以管资本为主的权力责任清单，对投资项目按重大投资类、限制类、禁止类实行分类监管，定期进行专项检查；坚持奖优罚劣、激励担当，将区属国企的经营情况纳入全区绩效考核，明确区属国企绩效考核内容和方式，完善考核体系。
二是优化公司治理结构。各区属集团公司要优化企业的组织架构，成立风控部门，建立完善投资监管机制，对企业年度投资计划、投资项目实施情况等进行监测、分析和管理，结合战略规划、法律合规、财务监督、产权管理、出资人审计、考核分配等监管职能，实现对企业投资活动过程监管全覆盖。
三是严控项目决策。各投资项目在投前要紧紧围绕主业范围，并从技术、市场、财务、法律等方面进行可行性论证，准确地把握市场脉搏，避免盲目跟风或误判形势，同时充分考虑到融资、管理、退出等方式。
四是内审补充监督力量。将内部审计开展的内部控制审计、外部要求的内部控制评价审计，汇聚成内外结合、相互补充的立体监督内控体系模式，更好地提高企业运行效率，并最终促进发展战略的实现。结合《审计署关于内部审计工作的规定》《湖北省内部审计条例》等文件的出台，健全企业内审机制，完善内审机构，积极构建以风险为导向、以控制为主线、以增值为目标的审计模式，增强业务审查评价业务活动控制的有效性，运用业务数据审查评价内部控制运行情况。
（三）完善投资管理闭环体系，强化投后管理
一是建立全面的投后管理体系。在股权投资完成后，国企应根据所投项目制定个性化指标并实施监控，防止出现“只投不管”现象；委派管理人员进驻被投企业，对重大事项在第一时间与投资方沟通、反馈；在对被投项目持续跟踪过程中，发现项目权益发生重大变动，财务数据持续恶化，改变投资款用途及其他对项目产生重大影响的事项，及时进行针对运营状况与目标差异较大的项目出具投后管理分析报告，必要时启动退出机制；在规定时间范围内开展投资价值的评估，对长期亏损、无法实现投资目标的投资项目开展详细分析，并针对性解决方法，以确保投资的长期价值和回报。
二是强化投后赋能。国企作为投资方，要充分利用自身资源优势及能力，发挥国企担当，与企业共生发展。定期召开联席会议或委派管理人员，共同探讨解决发展中的问题，并确保投资项目与国企整体战略的协调和一致性。以服务赋能，包括加强党建引领、扩展融资渠道、优化治理结构等，为标的项目提供增值服务，创造价值，从而提高投资回报。
三是引入外部投后管理工具。当区属国企发展到一定程度时，鉴于多元化产业的复杂性，因此内部投后管理团队的专业化程度面临巨大挑战。可以引入专业的投后管理工具和技术，对于复杂的投资项目甚至可以聘请专业的投后团队，帮助国企更好地监控和评估投资项目的运营状况。
