【摘要】2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求：“审计机关不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计，不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作”。2017年，全国人大常委会法工委和审计署进一步明确审计监督作为公权力，不得介入平等的民事主体关系。但是，地方政府面对征迁补偿事项时，要求审计机关对此事项进行审计，发挥为政府把关作用，以审计结论作为补偿金额的现象还很普遍。为此，审计机关实施征迁补偿审计面临法律、质量、廉政等风险，审计过程中也发现政府征迁补偿中还存在很多问题，需要认真研究。
【关键词】征用国有土地 补偿 研究
一、征迁补偿项目的审计情况
近些来，随着城市化进程的加快，城市棚户区改造工程和基础设施建设项目不断增多，过程中涉及到需要审计机关审计的征迁补偿项目也越来越多，主要为房屋征迁项目和土地使用权征用补偿项目。各级地方审计机关主动担当作为，较好的完成了地方政府交办的任务，节约了大量财政资金。通过梳理，这些项目呈现以下特点：
（一）项目资金量大，审计时间长
审计的项目资金量大，绝大部分的审计金额在千万以上，有的上亿元，需要审计核实的事项多。许多项目属历史遗留问题，项目背景复杂，审计时项目资料不全，造成审计取证难，审计时间长，部分审计项目需要几个月甚至更长时间才能出具审计结论。
（二）项目审减率高，审计效果好
部分征迁补偿项目索赔金额虚高，水分大。如在某商住楼项目审计调查中，诉求方索赔补偿金额1550万元，审计认定256.8万元，审减率达83.5%。地方政府领导对审减率高的审计报告多次进行批示，给予了积极肯定和评价。
（三）对审计依赖高，审计任务重
每年地方政府临时交办的征迁补偿项目多，且审计机关没有列入年初项目计划。实施的征迁补偿审计项目中，大部分都是征迁主体在支付补偿款时向政府建议由审计部门先行审计，然后根据审计结论支付补偿款，“以审代补”现象严重，政府过度依赖审计机关。
二、征迁补偿审计的风险与难点
（一）法律风险
1.审计立项与审计执法依据不足
地方审计机关实施的征迁补偿项目中，主要都是地方政府交办，大都将领导的批示作为项目立项依据，把企业作为直接审计对象。《审计法》规定，审计机关监督的对象为国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织。审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。虽然企业诉求的补偿款是财政资金，但这些企业是私营企业，不是审计机关的直接审计监督对象，审计机关只能在对征迁补偿单位进行审计时延伸审计调查企业，审计执法依据不足。
2.审计事项与审计结果效力范围不准
《审计法》规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其相对方的民事关系。审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》指出“对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿”。可以理解为，企业向征迁补偿单位的索赔事项及补偿款是民事赔偿事项，企业和征迁补偿单位是平等的民事主体，如果企业没有与征迁补偿单位签订协议约定以审计结论作为补偿依据，就不能强制或变相要求以审计结论作为补偿依据。部分征迁补偿项目，在审计机关审计前，企业已和征迁补偿单位间达成了补偿协议，对补偿事项及金额进行了明确约定，双方在平等自愿的前提下签订的合同属于《合同法》保护的范畴。《审计法》赋予审计机关的是行政监督权力，如果审计机关在审计中发现企业的索赔事项不合理或补偿协议约定内容有损政府利益，出具审计结论要求降低补偿金额或修改合同，是行权力介入民事权力的行为，明显超出了审计权力的效力范围。
3.行政复议和诉讼败诉的可能性大
在审计的项目中，大部分企业没有与征迁补偿单位签订补偿协议，签订补偿协议的也没有约定最终以审计结果作为补偿依据。企业往往诉求的补偿金额大，内容水分大，审计认定的赔偿金额比企业诉求金额常常出入较大，企业不认可审计结论。《审计法》规定，被审计单位对审计机关作出的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。因审计机关介入了民事权利，不管审计结果是否客观公正，一旦企业申请行政复议和行政诉讼,审计就面临败诉的可能。
（二）质量风险
1.审计手段有限，核实取证难
一是工程量难以核实。很多项目在征收时，企业前期已对土地进行了山体开挖、平整等，企业既是管理单位又是施工单位，特别是锚杆、土方开挖等工程早已施工完成，锚杆的深度、数量，土方的方量、运距等审计无法进行核实。如某项目中，被征收人诉求锚杆费用4000余万元，省建管局检测院、市建管处质检站均无法核实其真实性。后委托专业的检测机构，在认定锚杆长度的基础上，才认定锚杆费用为2000万元。二是管理费用难以核实。核实被征收土地的企业管理费用时，虽然提供了水电费、人员工资等费用票据，但在同一时间段内，该企业还有其他项目，发生的费用是否全部用于征迁补偿的项目，审计难以认定。三是补偿事项难以核实。房屋征迁项目中，特别是室内装饰部分、地上青苗，被征收人与征收单位签订补偿协议后，由于间隔时间较长，被征收人对补偿内容进行了处置和转移，审计难以核实。四是房屋资料难以核实。房屋征迁项目中，产权资料是判断房屋价值的合法依据。但被征收的房屋通常位于老旧小区，部分被征收人为了节约登记费等并未办理产权登记，有些因后期改扩建、翻建与原房产证明不一致等，补偿面积难以核实。
2.补偿标准不细，定性定量难
征迁补偿政策性强，国家虽然出台了一些征迁补偿的法律法规，但没有明确的补偿标准，审计人员自由裁量权大。一是征迁补方案是否合理难以判断。国家层面出台的法规仅对征迁补偿做了程序性、原则性的规定。实际操作过程中征收主体单位或人员对征迁补偿的理解程度不同，项目背景情况也各不一样，为了推动征迁工作，出现一个项目一个征迁标准，审计机关对补偿标准的合理性也难以判断。二是土地价格评估方法难以选择。按照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》规定，土地估价应在在五种评估方法中至少选择两种，选择不同的评估方法得出的土地价值不一样，且土地价值还与每种评估方法所占的权重有很大关系。但是实际审计中，审计人员没有依据去具体选择运用哪两种评估方法。三是资金占用费利率标准太粗。许多被征收人原购买土地的资金的部分来源是民间借贷，最高人民法院发布的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》只是对民间拆借资金利率保护的上限作了规定。审计中资金占用费究竟执行哪个利率，主要由审计人员与被征收人进行谈判，且民间借贷的真实性审计也无法认定。如在某项目中，被征收人按照月息2%诉求资金占用费，诉求资金占用费2700余万元。审计认为只能按照同期贷款利率计算，被征收人拒绝接受。后经审计、征迁补偿主体单位、财政、被征收人多次谈判研判后，按照同期银行贷款最高利率再加上一定比例的贷款费用计算资金占用费，最终认定资金占用费约610万元。
3．专业问题依赖中介多，可信度把握难
征迁补偿中，涉及其他领域专业问题很多，超出了审计人员的专业能力范围，需要具有专业资质的评估公司进行评估，审计不具备此类专业资质。审计结论中这部分补偿金额主要是依据聘请的中介机构出具的咨询报告。评估中如果中介机构采用了不当的评估程序和方法或错误地判断了某一评估事项，并由此作出了与事实不相符合的评估结论，就会造成结果偏差很大。同时，审计机关对中介机构人员的职业操守也难以把握，导致中介出具的评估报告可信度不好把握。
4.审计思路和手段单一，审计监督效果发挥不够
一是审计思路和新方法应用不足。目前，审计人员在实施征迁补偿审计时，审计思路不够开阔，还停留在传统的审计思路及使用传统的审计方法，大多依据征迁补偿单位提供的材料进行审计，运用大数据先进审计手段不够，未将GIS（地理信息技术）等手段运用到征迁补偿审计上，导致审计效率不高。二是揭示深层次的问题不够。审计中大多为了尽快完成政府交办的工作任务，过分追求审减率，只简单的对补偿金额进行审计复核。而对在征迁补偿中可能出现的征迁主体和中介机构因利益驱动，导致补偿方案不合理，补偿标准过高、补偿范围过大如骗取补偿金额、利益输送、失职渎职等深层次的问题等问题明显损害政府利益的行为，没有深入的分析查证，审计监督的效果发挥不够。
（三）廉政风险
1.审计人员被围猎可能性大
征迁补偿审计涉及资金量大，且关乎企业经济利益，岗位风险高。审计人员在审计中主要与民营企业打交道，审计结论直接决定企业获得的补偿金额，企业为了获得高额的补偿金额，往往会用赠送礼品礼金、吃请等手段拉拢腐蚀、围猎审计人员或中介机构。审计人员一旦丧失底线或履行职责不到位，就会给政府带来直接的经济损失。
2.监督管理制约难度大
一是对聘用的中介机构监督制约难度大。中介机构掌握着重要的专业性权力和合法身份，在信息不对称、不透明的情况下，中介机构人员容易产生两头套利的冲动和投机钻营的机会，并利用其在供给者和需求者之间的便利身份违规牟利；二是对审计人员监督制约难度大。部分征迁补偿事项并没有明确的补偿标准，审计人员自由裁量权大，可操作空间大，审计尺度的松紧决定这补偿金额的大小，审计人员如思想防线不牢，利用审计项目作为掩护，私下进行利益交换单位难以监督。
三、主要对策
（一）提高审计站位，从机制体制上促进征迁补偿审计
1.精准定位审计角色。转换角色，严格区分监督与管理职能界限，审计机关是监督机关不是管理机关，征迁补偿审计不是征迁复核审计，征迁补偿内容的真实性和补偿金额准确性应由征收主体单位负责。征迁补偿审计是对征迁补偿单位的征迁补偿支出的合理性合规性进行全过程监督，从而揭示征迁补偿工作中重大损害国家和人民利益、优亲厚友、骗取补助资金、重大履职不到位、重大损失浪费等行为。
2.规范执行征收程序。从根本上推动问题的解决，堵塞管理漏洞，促进政府出台制度性文件，进一步明确土地征收补偿程序，确定如何选择评估方法，破除机制体制上的障碍。征收前征收主体应组织相关部分充分论证，广泛征求被征收单位或个人的意见，按照论证和征求意见结果，及时拟定土地征收补偿安置方案，方案应包括征收时间，征收范围，补偿方式，补偿标准，评估方法等内容。区级政府为征收主体的方案应报上级人民政府同意，市级部门单位为征收主体的方案应报同级人民政府同意。方案报批后及时签订与方案一致的征收补偿协议，并按照协议要求及时补偿到位。
3.建立补偿参考标准
紧扣审计机关是政治机关的定位，提高征迁补偿审计人员的宏观思维，解决征迁补偿中评估方法难以确定、补偿标准不清、补偿金额不一致等突出问题。通过调查研究、外出考察、收集整理，分土地、房屋、资金占用费等类别建立征迁补偿中可能涉及到的各个方面价格参考标准。通过建立价格参考标准，进一步规范征迁补偿行为，真正发挥审计为政府节约资金的监督作用。
（二）拓宽审计思路，创新方法提高征迁补偿项目质量
1.严格项目立项程序。
加强项目的计划立项管理，严格按照有关法律法规、规章制度开展审计工作，法定职责必须为、法无授权不可为。正确的处理好政府交办的征迁补偿项目，对确实超出审计权限的项目要向政府作出解释说明，必要时可建议政府直接委托中介机构对征迁项目进行审计，审计对中介机构复核全过程进行监督。
2.加强大数据审计思维。
一是完善征迁补偿审计相关信息。充分利用好大数据，加强与国土、规划、住建、房管等部门的合作，定期采集更新地形地貌数据、规划、房产等信息，便于征迁补偿审计项目查看运用，提高审计效率和质量。二是善于应用新方法新手段。积极探索无人机拍摄、激光雷达新技术和GIS(地理信息系统)等大数据新方法在征迁工作中的应用，用于核实隐蔽工程、地上原始附着物等审计难以核实的事项，培养既懂业务又懂计算机的复合型征迁补偿审计人才。
3.加强审计程序管理。
加强征迁补偿项目的审计程序管理，从审计过程中防范质量风险。一是科学编制审计实施方案。审前组织人员踏勘项目现场，研究项目资料，结合项目历史背景制定出项目实施方案，经业务会讨论通过和主要领导同意方可实施。二是民主决策审计争议事项。审计监督中，对征收规则不明、标准不清、计算评估方法不定、自由裁量权大的争议事项，必须由审计组召集多方相关单位座谈讨论，集体研究形成会议纪要，根据集体意见进行审计。
4.拓宽征迁补偿审计范围。
由单一的征迁补偿资金审计转向全方位审计监督。一是审查征收主体单位，是否正确履行职责，是否对征收补偿方案进行论证，是否规范监督了聘用中介机构的评估结果。二是审查征迁补偿标准，征迁补偿标准是否合理，是否擅自提高征收补偿标准，优亲厚友，造成国家资产损失。三是审查征迁补偿单位的履职情况。审查征迁补偿单位是否按照征迁补偿收协议及时将被征收人安置补偿到位。
5.强化审计成果转化。
一是撰写高质量的审计专报。征迁补偿审计的同时要注意综合分析，揭示问题背后的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，提出具有针对性和和可操作性的对策建议，形成审计专报上报上级政府，引起上级政府重视，为政府决策提供参考，促进出台各种征迁补偿政策，规范管理，服务地方征迁补偿工作。二是加强与纪检监察部门协作。对在征迁补偿中发现的因利益输送、失职渎职造成的损害国家人民利益、重大损失浪费等行为，要坚决依法进行移送，追究相关人员责任，积极维护社会的公平正义。
（三）加强作风建设，追责问责提升审计人员廉洁意识
廉洁是审计质量的生命线。征迁补偿资金量大，审计人员面临的诱惑多、被围猎的风险高。加强自律与他律相结合，筑牢不敢腐、不能腐、不想腐的思想防线，确保不越红线、不碰底线。
1.加强自身作风建设。
一是要政治过硬。审计机关既是业务机关，更是政治机关。要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不折不扣的执行好市委、市政府交办的审计工作任务。二是要作风优良。要始终保持“作风建设永远在路上”的工作作风，严格执行审计“八不准”工作纪律和“四三二一”工作要求，确保审计过程公开透明，公平公正。
2.加大追责问责力度。
加大对审计人员的监督检查力度，对腐败问题零容忍，一经发现立马处理。一是机关纪委暗访。定期到征迁补偿单位、被征收企业等单位采取问卷调查和座谈暗访等方式，查看审计人员廉洁情况。二是抽查复核审计项目。每年按比例对已出具审计结论的征迁补偿项目展开复审，查看有无故意放水、失职渎职捞取利益的情况。
