湿地公园审计方法初探--探索研究湿地公园审计的重点环节和审计方法

来源: 经责局     |    作者: 唐庆文 孙民 邹彪      |     发布日期: 2021-05-06     |     [      ]

湿地,指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域,主要包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地,以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。具有保护生物多样性、调节径流、改善水质、调节小气候等多种功能,被称作“城市之肾”。并与森林、海洋并称为地球最重要的三大生态系统。湿地公园作为国家湿地保护管理体系的重要组成部分,湿地公园的建设关系湿地生态系统保护、区域生态改善和经济社会可持续发展。近年来,全国各地对湿地自然资源资产保护审计进行了各种探索,然而因专业技术、项目组织形式不同等原因,目前没有较成熟的审计经验可供借鉴参考。笔者结合近些年自然资源资产离任(任中)审计情况,从探索研究湿地公园审计的重点环节和审计切入方法两个方面,浅谈如何找准湿地公园审计切入点,寻找发现和揭示问题突破口的一些思考。

一、十堰湿地公园发展概况及审计面临的问题

(一)十堰市湿地公园发展概况

十堰,位于秦巴山区,属国家重点生态功能区,国家层面定位为“秦巴生物多样性生态功能区”,是我国中部生态屏障的重要组成部分,水资源是我市的最大优势,湿地资源丰富。据调查,全市现有湿地979块,湿地面积8644.92公顷,占全市版图面积的3.57%,目前区域内共建成竹山圣水湖、竹溪龙湖、张湾区黄龙滩、房县古南河、郧阳区郧阳湖、茅箭区泗河等6个国家级湿面存在地方政府投入不足、违规开发建设、环境污染等问题,但也存在审计站位不高、力度不深、评价不精准等问题审计中还面临着一些问题和困难。

(二)湿地资源审计面临的问题

2005年国家林业局公布第一批国家湿地公园试点名单以来,国家湿地公园建设已在我国开展了15个年头,近年来虽然得到了快速的发展,但目前仍处于试点探索阶段,对湿地资源的审计也是在探索中不断完善和发展,湿地资源体制机制方面存在的诸多问题,也使审计工作存在以下4各方面的问题和困难。

1湿地保护法规不完善,审计判断依据不足。虽然,1992年我国就正式加入《湿地公约》,但与森林、海洋相比,湿地是三大生态系统中唯一没有专门立法保护的。目前在开展审计过程中,审计组的主要判断依据,仅限于国家林业局制定颁布的《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》《中华人民共和国自然保护区条例》及不同行政法规和规章中的一些相关条款,以及湖北省人民政府出台的《湖北省湿地公园管理办法》,湿地保护法规的系统性和实际操作性不强,尤其是湿地保护权限职责、违法行为处罚等方面的要求不明确,导致审计判断依据不足。

2湿地资源本底不清,审计基础数据薄弱。虽然我市林业部门设立了专门的自然保护地管理科,湿地公园规划建设也纳入了各级政府国民经济和社会发展规划,但由于缺乏专业技术人员及经费限制等因素,各湿地管理机构均未定期开展实质性的湿地生态监测工作,导致湿地公园范围内的自然资源资产实物量底数不清,无法及时准确掌握湿地范围内各类自然资源的动态变化情况。如,2020年审计的三个湿地公园管理局,物量数据主要来源于申报国家湿地公园或国检验收时委托第三方监测机构出具的生态监测报告,监测报告多年未进行过更新。湿地公园资源本底不全或基础数据陈旧,导致审计组无法对被审计领导干部任职前后,湿地公园内自然资源资产实物量增减变动情况进行评价。且湿地公园管理涉及的林业、水利、资规等部门数据存在冲突,造成审计评价依据不足。目前,个别地方虽然建立了信息化监测系统,可开展对鸟类、水质、气候等进行实时监测,但由于设备布局不足、日常监测工作缺乏常态化、规范化程序,且没有能力对监测结果进行科学计算和判断,审计也只能对监测设备配备进行查看,无法进一步获取完整、准确的数据支持。

3影响湿地发展因素繁多,审计责任区分界定困难。湿地环境处于复杂而敏感的生态体系,资源变化受气候、季节、外部环境和历史原因等外部因素影响较大,各项环境指标波动具有不确定性,审计期间发现的一些问题往往涉及很多历史遗留问题,且主体责任涉及所在地党委政府,不属被审计领导干部任职期间产生问题,而生态环境损害和生态系统维护恢复周期较长,加之未细化健全湿地公园审计评价指标,审计评价和责任区分缺乏公正、公允和权威的依据,造成责任区分界定困难,成绩也难以体现。例如,本次审计中,古南河和黄龙滩湿地公园都存在对辖区渔船上岸、居民搬迁等历史遗留问题,由于实施主体是当地党委政府,资金管理和使用不在湿地管理局,与领导任期责任相关性不紧密,审计组在责任划分中存在困难。

4湿地资源管理条块分割,领导干部履职尽责评价困难。一是资源所有权属分散。湿地公园范围内的资源所有权既有国有性质,也有集体性质,权属不同,呈现出二元化的情况,相关利益主体在湿地公园的开发建设过程中,利益较难统一;

二是湿地资源管理权限分散。一方面每个湿地本身又是一个包含有水、土地、森林、野生动物、鱼类等资源在内的相对独立的生态系统,而目前自然资源资产管理的权限是按照资源的种类进行划分的,湿地资源保护、管理与开发利用涉及到生态环境、农业、水利湖泊、自然资源、林业局等十多个有关政府部门,由于各部门对湿地的保护、开发利用和管理方面的责任、权力、义务不明晰,往往各行其是,各取所需,缺乏统一协调机制、专门的保护与管理,机构相互之间出现众多矛盾,未能形成信息共享、联合行动、分工协作的保护管理体系,导致管理权限多元分散,资源多头管理、边界不清、权责不明的问题较为突出。另一方面,湿地公园在设立过程中往往是以行政区划为区分的,导致了整体联系的资源被人为的割裂开来,湿地管理机构往往无法统一行使对湿地范围内自然资源资产的管理和保护责任,也导致审计无法对领导干部任期内履职情况做出明晰精准的评价。

鉴于此,在现有的体制机制下,对湿地公园领导干部自然资源资产离任审计,需要结合当地实际,积极开展行之有效的探索,找准审计工作的切入点。

二、湿地公园审计切入点的探索

结合近年来的审计实践,笔者认为,在现有条件下,开展湿地公园审计要重点聚焦以下五个方面:

(一)聚焦资源环境生态禀赋和功能特点

尽管国家湿地公园具备多种功能,但其主导功能可能只有一种或者两种,并且主导功能的侧重点又会有所不同。湿地公园的开发建设和管理,通常是围绕当地的资源环境生态禀赋和功能特点开展的,主要包括动植物种群禀赋、生态环境容量、生态系统状况、资源环境承载力等方面的情况,是管理局主要领导履行管护职责的基础。审计部门对领导干部生态履责情况的评价,也需要在考虑资源环境生态禀赋特点的前提下进行。因此,确定审计重点的首要切入点,是分析研究被审计湿地公园的资源环境生态禀赋特点,形成审计重点中各个审计事项的基础依据。

具体而言,可以从两个方面确定审计重点:一方面是结合湿地保持水源、净化水质、调洪蓄水、储碳固碳、调节气候、保护生物多样性等多种功能作用,审查领导干部任期内,水质变化、蓄水涵养量、空气变化、生物种类变化等指标情况,考核湿地公园生态功能发挥情况,从而看领导干部生态责任履行情况。例如,我市黄龙滩湿地公园、圣水湖湿地公园作为典型的库塘型湿地公园,更多的是承担保持水源、调洪蓄水、调节气候和水鸟栖息地等生态功能,而郧阳湖、泗河等湿地公园作为汉江流域河流型湿地,主要发挥水质净化、储碳固碳等生态功能;另一方面是领导干部履行生态责任是否符合湿地公园所在地主体功能区规划,重点关注领导干部的决策是否同湿地公园的主体功能区定位和规划相一致,是否按照主体功能区定位和规划,科学合理推进湿地公园的建设和开发,是否对不恰当的开发活动进行监督管理等。

(二)聚焦湿地公园管护重大事项决策

领导干部在湿地自然资源资产管理和生态环境保护重大事项上是否履责、履责任成效如何,会影响湿地公园的保护、治理、修复等工作的开展和成效,也是对领导干部进行总体评价的主要支撑依据。在确定审计重点时,应关注领导干部在所辖区域内自然资源资产管理和生态环境保护重大事项上的履责情况。

主要涉及以下三个方面:一是党中央生态文明建设方面的重大决策部署,集中体现在国家对于生态环境保护、湿地公园管理的相关发展规划、红线管控等政策的落实;二是结合省委省政府对于十堰资源环境保护和治理方面的战略定位,十堰作为国家南水北调中线工程水源积蓄地,位于秦巴山区国家重点生态功能区,必须将控水质、保水量作为第一要务,因此领导干部生态履职需要服务于这个定位,在经济发展等其他方面也要做好与这个定位的统筹协调;三是关注湿地公园辖区是否存在重大资源损毁、环境污染、生态破坏、自然灾害以及群众反映强烈、历史遗留的突出资源环境问题等事件。

(三)聚焦实物量和生态环境质量约束指标

湿地自然资源实物量和生态环境质量约束指标,是“十三五”生态环境保护规划等国家重要生态环境保护类文件和十堰地区的资源环境确定的是回答自然资源资产“多了还是少了”和生态环境质量“好了还是差了”的主要依据,是领导干部履行资源环境责任情况进行总体评价的重要审计证据。

对自然资源资产实物量和生态环境质量约束性指标的审计,重点突出以下两个方面:一是要核查指标的完成情况,结合当地政府制定的涉及湿地发展战略、产业政策和编制规划等领导干部责任制落实情况。任期内湿地功能区划的执行情况,划定湿地保护区、保留区、限制开发区、开发利用区等有关情况。建立湿地生态补偿制度情况及各项目标考核指标完成情况;二是要注意这些指标的来源、真实性、质量和管理方面的情况,揭示是否存在领导干部为完成约束性指标而弄虚作假、数据报送随意、管理混乱等方面的问题。

(四)聚焦湿地项目建设开发绩效情况

湿地公园领导干部履行生态责任情况审计,不仅要看领导干部做了什么、做了多少,更要关注做得怎么样、效果如何。这就要求我们聚焦湿地建设开发绩效情况。湿地公园开发建设的经济性、效率性、效果性等如何,关系到当地生态环境治理的整体成效和长远发展,对领导干部履责的深层次“把脉”,是审计中总体评价的重要依据。

评价领导干部湿地建设开发绩效,包括湿地资源环境保护和治理方面的资金、项目、政策、管理、制度等方面的绩效。资金和项目一直是审计关注较多的方面,政策、管理、制度方面的绩效则包括任期内出台的一系列治理保护措施及其实施情况的评估。从具体的方面来说,可以结合湿地公园总体规划和工程项目资料,采取现场踏勘的方式,检查基础设施建设和环境治理效果、工程项目效益和湿地公园总体建设、管理情况;还可审查中央及地方湿地专项资金的分配、管理、使用是否合法合规,是否达到了资金分配的最初目标。

(五)聚焦湿地资源开发利用情况

湿地公园一方面要承担保护生物多样性、改善水质等多种生态功能,另一方面还承担着提供优质生态产品,满足群众需求的作用,如科普宣教、生态旅游等。对湿地公园的审计,既要关注湿地资源的保护情况,也要关注湿地资源的开发利用情况。

对湿地资源开发利用情况的审计,要重点突出以下两个方面的问题:一是要根据湿地公园的总体规划,对总规中已明确的生态旅游、科普宣教等基础设施的建设情况进行现场核实,核实是否按照总规的要求投资建设到位;二是要揭示因湿地公园空间布局不合理限制当地经济社会发展的问题。如:部分湿地公园设立较为仓促,论证不科学、不全面,划界不精准,导致部分公园范围内有城市建成区、建制乡镇建成区、耕地和永久基本农田等;部分地区将湿地公园纳入生态红线,导致限制当地交通水利防洪等基础设施建设维护,影响当地经济发展等问题。如,竹山圣水湖湿地公园就与永久基本农田、土地利用允许建设区存在交叉重叠的问题。

三、湿地公园审计的主要方法运用

湿地公园涉及内容比较专业,因此要求在审计中运用信息技术方法与传统审计方法结合的方式,创新审计方法,提高审计工作质效,推动和促进湿地管理和保护工作。

(一)做足功课充分准备

一是学习掌握政策法规。在开展湿地公园审计前,安排专人搜集湿地管理方面的法律法规及与湿地管护有关的基础知识,积极构建湿地审计资源信息库,供所有参审人员进行学习;二是开展系统调查研究。集中走访党委、政府、环保、自然资源、规划、农业、林业、水利等相关部门,集中采集湿地边界、生态保护、土地利用等方面的矢量数据,搜集环保督察、绿盾行动、专项检查考核、群众信访等方面的资料,了解与被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任有关的情况,初步掌握审计疑点;三是积极关注网络舆情。通过网络爬虫等大数据工具,搜集湿地公园范围内群众反映强烈、社会关注度较高的问题做到审前心中有数、审中有的放矢,提升现场审计的工作效率。

)紧扣总规详查落实

审计进点后,紧扣湿地公园建设总体规划和各类经营方案,从资金投入、湿地基础设施建设、资源的调查监测分析、湿地科学知识普及和宣传教育活动等方面入手,全面检查总体规划的落实情况,揭露地方政府资金保障不到位、湿地基础实施建设滞后等方面的问题,从而对领导干部任期湿地公园自然资源资产管护责任履行情况给予科学公正的审计评价。例如,在对某地审计中,审计人员通过对总体规划落实情况的检查,发现政府投入不足,导致湿地生态监测硬件建设滞后且数量不足的问题。

(三)发挥合力提升质效

一是坚持“开门审计”。湿地公园审计涉及的自然资源资产种类繁多,存在信息庞杂、专业性强等特点。审计开始前,先后邀请林业、土地、环保等方面的专家参与方案编制,进一步拓宽了审计视野与审计思路;审计期间借调专业技术人员参与审计项目,现场进行专业指导和答疑,为审计人员提供专业技术支持,有效的提升了审计现场的工作效率。二是充分运用审计座谈手段。审计过程中,注重与当地干部群众的座谈,掌握第一手信息,获取问题线索,为现场核实指明方向;同时了解基层资源管护工作存在的难点,为后续的审计分析和建议提供支撑。

)综合运用信息系统分析疑点

综合运用arcgis,mapgis,91卫图助手等查看湿地公园红线、规划等矢量图件,通过不同年度影像叠加对比,初步判断任期内湿地园区内植被破坏、开发建设、湿地减少等图斑变化区域;还可将卫星遥感影像图和湿地生态开发规划图、湿地项目实施立项范围矢量图件进行套合分析,看是否存在超立项范围施工,违规开发利用湿地等问题;还可将环保、林业、规划等多部门矢量图件进行对比分析,看园区土地、林地、水域等权属及归口管理是否明晰,是否存在违规利用湿地的问题。例如,在对某地审计中,审计组在资源规划、林业等部门关于湿地公园红线、地类、林业小班等数据资料,运用gis叠加分析出违规开发、乱占林地等问题疑点,最终经湿地探勘查出企业未经审批占用湿地建拌合站、乡镇占用耕地建安置房未实施占补平衡、未经审批在湿地公园内建设易地扶贫搬迁安置小区、村级光伏电站和茶厂等问题。

(五)“游山玩水”现场踏勘

现场踏勘是领导干部自然资源资产审计中的重要审计方法。通过现场踏勘,可以发现被审计单位提供的资料是否真实完整,可以进一步核实审计情况。根据审计发现的疑点,确定现场踏勘重点,确保踏勘过程中做到现场一次看细看清记细记清,避免重复踏勘。按照现场踏勘要求,填写“现场踏勘记录表”,详细记录踏勘中现场实际情况、发现及需要进一步核实的问题,要求相关人员对勘验记录现场签字确认,留档备案。例如,在本次湿地公园审计中,审计组采取不提前通知被审计单位、对园区沟岔、边远地区作为重点踏勘地点,尤其对生态搬迁、渔船上岸后的民房进行查看,发现搬迁后还有村民在水源区养殖畜禽造成水体污染的情况。

四、湿地资源管护的对策与建议

结合近几年审计中发现的问题,笔者认为先关管理部门应从以下几个方面完善湿地资源管护机制。

(一)完善湿地管护法规体系

尽快从国家层面制定专门的《湿地法》,构建湿地管理与保护相应的法律法规体系,以法律的形式制定湿地保护和开发利用的方针、原则和行为规范,确定各级湿地公园管理机构的权限和分工,明确相关管理和执法程序等。进而,形成湿地系统利用和保护统一管理的法规体系。

(二)树立新型湿地环保理念

在区域发展规划中,应将湿地开发利用的重点放在建设和保护上,树立“湿地生态保护为前提,坚持保护与利用兼顾、保护为先”的理念,维护湿地的生态环境价值和可持续利用功能,探索湿地生态旅游、农牧渔产品养殖及加工和高效避洪农业协同发展的新模式。结合湿地生物多样性特点,采取宜农则农,宜牧则牧,宜渔则渔的方式促进湿地区域内生物种群的保护和资源合理利用。

(三)理顺湿地管理体制机制

按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的要求,积极探索对湿地公园内的自然资源资产构建新型分类体系,改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制,积极整合优化现有的各类自然保护地,积极构建统一高效的分类分级管理体制。

(四)建立湿地生态环境监管体系

进一步落实湿地生态保护红线制度,严格执行《湿地公园管理办法》等旅游生产建设项目管理的相关规定,对园区新建、扩建、改建的项目必须履行审批手续;加大生态移民推进力度,提高湿地整体生态价值;加强对水产养殖生产行为的监管工作,保障养殖区域周边湿地自然生态环境安全;探索编制市、县区两级党委政府及部门的湿地生态环境保护责任清单,建立健全系统完整、责权清晰、监管有效的湿地公园生态管理格局,促进自然资源有效保护和永续利用。


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